A governabilidade é f#%@, parceiro!

Fonte: Elaboração Própria (feita a partir da adaptação de imagens devidamente referenciadas ao fim desta carta)

Colunistas convidados: Arthur Santos Lira, Bernardo Livramento, Bruno Rizzi e Evelyn Apolinária (analistas e sócios da Fatto Inteligência Política | @fattopolitica)

Na ciência política, a palavra “governabilidade” não possui uma definição clara e precisa. Os conceitos variam entre autores, nacionalidades e background histórico. Contudo, o Brasil dá insumos de sobra para nos debruçarmos sobre o tema (por vezes, até mais do que o necessário).

Para analisar o contexto brasileiro, recorremos, ao longo do texto, à explicação da dinâmica de governabilidade cunhada por Sérgio Abranches ainda em 1988: o presidencialismo de coalizão. Apesar das mudanças que diferentes administrações foram imprimindo nas relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, boa parte da lógica observada por Abranches continua válida.

Em uma democracia, de maneira (bem) genérica – e até um pouco clichê –, podemos dizer que governabilidade diz respeito às próprias condições de um governo em exercer seu poder, com a legitimidade do Estado, derivado da posição de aprovação, diante da sociedade civil e do mercado. A governabilidade é um elemento essencial para a estabilidade política de um país e para o cumprimento da agenda de políticas públicas de um governo. No Brasil, essa questão ganhou destaque nos últimos anos devido à polarização política e à fragmentação partidária. Com o aumento do número de partidos políticos efetivos no Congresso Nacional, ficou mais difícil para os governos conquistarem uma maioria estável, o que dificulta a aprovação de proposições da agenda governista e a implementação de políticas públicas. Além disso, na última legislatura, o Congresso Nacional passou a comandar parte significativa do orçamento discricionário da União através das emendas de relator (ou “orçamento secreto”), deixando os parlamentares mais exigentes, autônomos. Isso trouxe o seguinte desafio ao presidencialismo de coalizão: como construir governabilidade com parlamentares empoderados e com um histórico de participação relevante no orçamento federal? O governo Lula 3 não começou bem na articulação política. Aliás, esse novo governo experimenta novas regras e mecanismos de freios e contrapesos que os dois mandatos anteriores não tiveram de lidar, principalmente no que diz respeito aos poderes expansivos do Congresso frente ao controle da agenda política.

Eis alguns exemplos dos problemas já enfrentados nestes cinco primeiros meses: atraso na entrega de cargos (alguns deles inclusive ainda sem nomeação, como secretarias do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação) e destinação de emendas parlamentares; derrota na Câmara dos Deputados com reversão de alterações no Marco Legal do Saneamento — este último, algo incomum na política, pois PDLs são instrumentos de negociação do Legislativo com o Executivo e dificilmente seus méritos são, de fato, votados.

Apesar de ser conhecido como “lua de mel”, o período entre janeiro e maio evidencia um padrão de dificuldades legislativas de todos os governos recém-empossados. Posteriormente há um freio de arrumação quanto à governabilidade no primeiro ano desses governos (como podemos observar em matérias de outros tempos – e governos): Derrotas no Congresso colocam em xeque plano de governo de Bolsonaro; Bolsonaro já acumula sete grandes derrotas com Congresso e STF e Sob pressão, Dilma faz concessões ao Congresso.

E, como a tendência já nos mostra, 2023 não está sendo diferente. Dessa maneira, novamente, tal qual aconteceu nos demais governos, esperamos que a Casa Civil e a Secretaria de Relações Institucionais — hoje lideradas, respectivamente, por Rui Costa e Alexandre Padilha — realinhem a governabilidade e preparem a base parlamentar do governo para as duas grandes batalhas legislativas que virão: o novo arcabouço fiscal, que, apesar de ter a simpatia de congressistas, tem sido recorrentemente atrasado na Câmara, e a reforma tributária. É aí onde entra o ponto fundamental de toda essa discussão: se nossa teoria sobre a sazonalidade no comportamento da Câmara explicar tal padrão, significa então que não se trata de um caso específico de Arthur Lira ou dos líderes atuais agindo como maestros disso tudo, mas sim um comportamento padrão e institucional do Congresso Nacional. Ou seja, é um espelho de uma massa de deputados com comportamentos e estratégias semelhantes, em diferentes graus. Isso representa um desafio ainda maior para o governo, pois o freio de arrumação terá que ser mais amplo, trazendo Arthur Lira, lideranças e deputados sem tanta ascendência para uma mesa de discussão e negociação, o que acaba forçando Lula a entrar no modo — novamente usando aqui um clichê — “skin in the game” nas negociações e na articulação, comprometendo-se diretamente com os parlamentares. A suposta falha de Padilha, portanto, não diz respeito à falta de habilidade (como o próprio disse recentemente: “Não sou marinheiro de primeira viagem”),  mas sim ao próprio sistema de funcionamento das instituições legislativas, que impede que haja todo esse poder imediato de um governo recém-eleito.

Como diria Capitão Nascimento: “o sistema é f#%@, parceiro!”. Mas agora olhando para o copo meio cheio de tudo isso, um governo, ao ficar mais “refém”, permite que as coisas fiquem mais calmas. Dessa forma, a articulação política do governo tenderá a se unir ao Congresso para aparar as arestas do relacionamento ainda no primeiro semestre. De todo modo, a articulação política do governo já percebeu esse movimento legislativo e não permanecerá no ritmo em que se encontra. O cenário para o avanço das principais propostas da agenda econômica do Planalto – o arcabouço fiscal e a reforma tributária – continua, em nossa avaliação, positivo. Embora tenhamos dúvidas se o arcabouço fiscal será aprovado em meados de junho ou apenas em julho, os congressistas preferem a regra de Haddad ao teto de gastos. No caso do arcabouço fiscal, o realinhamento do Planalto com o Congresso é fundamental, dada a intenção do governo de já construir o orçamento de 2024 com base nas futuras regras. Sabemos que a relatoria do orçamento, apesar de estar com o PL, foi direcionada a um deputado com melhor trânsito com o governo: o deputado Luiz Carlos Motta (PL/SP).

Ainda assim, enquanto a base governista não estiver sólida, a própria elaboração do orçamento de 2024 pode sofrer instabilidades políticas que venham a comprometer os prazos orçamentários e a distribuição dos recursos, especialmente aqueles direcionados por meio das emendas parlamentares. No caso da reforma tributária, há outros prazos e outras arestas a serem aparadas. Mas esse assunto deverá se prolongar em uma próxima Compound Letter…

Então, finalmente, sem perder a oportunidade de usar mais um clichê: nos vemos em breve, nas cenas dos próximos capítulos.

Referências bibliográficas:

• ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018.

Direitos autorais das imagens: (*)

• Imagem 01: Wagner Moura, Ator brasileiro; em personagem “Capitão  Nascimento” | Filme “Tropa de Elite” (foto adap. de: Alexandre Lima/AFP | Fonte: https://www.gazetadopovo.com.br/vida-e-cidadania/capitao-nascimento-entra-na-acao-por-desarmamento-4ssisfygyn7pz09feeyv2ec7i/)
• Imagem 02: Jair Messias Bolsonaro, ex-Presidente do Brasil (2018-2022) | (foto adap. de: REUTERS/Adriano Machado – “Jair Bolsonaro no Palácio da Alvorada 05/10/2022” | Fonte: https://www.cnnbrasil.com.br/politica/)
• Imagem 03: Arthur Lira, Pres. Câmara dos Deputados (foto adap. de Sergio Lima/AFP; Fonte: https://www.brasildefato.com.br/2022/11/30/lira-e-hostilizado-por-bolsonaristas-eduardo-tenta-se-esquivar-sobre-ida-ao-catar-e-mais)
• Imagem 04: Luiz Inacio Lula da Silva, Presid. do Brasil  (foto: adap. de Reprodução PT |  Fonte: https://www.moneytimes.com.br/conteudo-de-marca/o-copom-vai-ceder-a-pressao-de-lula-saiba-o-que-esperar-e-onde-investir-lbrdlc314/)
• Imagem 05: Min. Relações Institucionais, Alexandre Padilha (PT) (foto: adap. de Reprodução Poder360 Fonte:https://www.poder360.com.br/governo/pagamos-o-que-bolsonaro-nao-honrou-diz-padilha-sobre-emendas//)

(*) imagens referenciadas com detalhamento das fontes, sendo a sequência da contagem acima descrita da esquerda para a direita.

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